مجلس شورای اسلامی؛ از قانون‌گذاری تا نظارت

دیده‌بانی قوه‌ی مقننه بر دولت

برطبق آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس شورای اسلامی، هریک از نمایندگان می‌توانند در قالب تذکر شفاهی (نطق قبل از دستور) و تذکر کتبی، از طریق رئیس مجلس، به وزیر مسئول یا رئیس‌جمهور تذکر دهند. لازم به توضیح است که سازوکار تذکر به مجریان، در قانون اساسی تصریح نشده و آیین‌نامه‌های داخلی مجلس، این امر را پیش‌بینی کرده است.

نرگس محمدی: از ابتدای استقرار نظام جمهوری اسلامی، هم در قانون اساسی و هم در رهنمودهای رهبران انقلاب، همواره بر اصل استقلال قوا تأکید زیادی شده است.[۱] پذیرش استقلال قوا در قانون اساسی، به این معناست که هریک از قوای سه‌گانه، علاوه بر داشتن شرح وظایف مخصوص خود، نمی‌توانند به‌صورت مستقیم در وظایف سایر قوا دخالت نمایند.   ازاین‌رو می‌توان گفت که تفکیک نسبی قوا در ایران پذیرفته‌شده است. علاوه بر این، طبق بند ۷ اصل ۱۱۰ قانون اساسی نیز وظیفه‌ی تنظیم روابط قوای سه‌گانه برعهده‌ی رهبری قرار دارد[۲] و رهبری نقطه‌ی اتصال قوای سه‌گانه است و جهت‌گیری این قوا را سیاست‌ها، تدابیر و ابتکارات عملی رهبری تعیین می‌کند. برخی از مؤلفین نظیر عمید زنجانی، از این نقش رهبری تحت عنوان «سیستم هدایت» نیز نام می‌برند.[۳] البته باید توجه داشت که منظور از حل اختلافات بین قوا، وضعیتی است که در آن، حل اختلاف قوای سه‌گانه از طریق مکانیسم‌های پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی، امکان‌پذیر نباشد و ناگزیر به رهبری ارجاع گردد.[۴]   قانون‌گذاری و تقنین در جمهوری اسلامی   همان‌طور که اشاره شد، به‌دلیل ابتنای نظام حقوقی ایران بر احکام و موازین اسلامی و ماهیت دینی جمهوری اسلامی ایران، عملکرد هیچ‌یک از قوای سه‌گانه نباید در تقابل یا تضاد با موازین اسلامی قرار بگیرند. لذا نظام حقوقی ایران با سایر کشورها و سیستم‌های حقوقی متفاوت است. پیش‌تر اشاره شد که در قانون اساسی ایران، اصل تفکیک قوا جهت تسهیل در اداره‌ی حکومت و تقسیم‌کار بین بخش‌ها و شعب مختلف حکومت، پذیرفته‌شده است و با توجه به اینکه رضایت و اراده‌ی مردم در تشکیل نظام جمهوری اسلامی، از اهمیت زیادی برخوردار است، قوه‌ی مقننه علاوه بر نقش تقنینی و قانون‌گذاری در حوزه‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و... محلی برای اظهارنظرات و مطالبات مردمی نیز هست. به همین دلیل است که اعتراضات اجتماعی، مطالبات مردمی و بازخواست و استیضاح مسئولین، در مجلس شورای اسلامی امکان‌پذیر است.[۵]   حضرت آیت‌الله خامنه‌ای نیز مجلس را مهم‌ترین مظهر مردم‌سالاری دینی می‌دانند و این نهاد را به‌عنوان مرکز، قله و به‌تعبیری ویترین مجموعه‌ی نظام اسلامی، توصیف می‌نمایند.[۶]   در جمهوری اسلامی، اعمال قوه‌ی مقننه از طریق «مجلس شورای اسلامی»[۷] و «همه‌پرسی»[۸] و مراجعه‌ی مستقیم به آرای مردم امکان‌پذیر است. ازآنجایی‌که مجلس شورای اسلامی تجسم اراده‌ی عمومی در امر حکومت و ابتنای اداره‌ی امور از طریق مشورت است، صلاحیت مجلس فقط در حوزه‌ی قانون‌گذاری نیست، بلکه این نهاد دارای وظایف نظارتی و تحقیقی نیز هست. نمایندگان با آرای مستقیم مردم به مجلس راه می‌یابند و وکیل مردم محسوب می‌شوند[۹] و در برابر تمام ملت مسئول هستند.[۱۰]   در واقع نمایندگی ابزاری است برای انجام‌وظیفه توسط نماینده و وی با قبول وظیفه‌ی مهم نمایندگی از جانب مردم، طبق اصول قانونی، شرعی و اخلاقی، موظف است در مجلس حضور فعال داشته باشد.[۱۱] فعال بودن و مشارکت فعال در امور مجلس، ارائه‌ی طرح جهت قانون‌گذاری در جهت حل مشکلات مردم، شرکت در کمیسیون‌های تخصصی مجلس و انجام وظایف نظارتی در مورد سایر قوا و استفاده از «نطق قبل از دستور»[۱۲]   از وظایف مهم نمایندگان مجلس محسوب می‌شود. مقام معظم رهبری نیز درباب وظایف نمایندگان و رسالت انسجام‌بخشی مجلس معتقدند که «هر نطق پیش از دستور نمایندگان که از مجلس شورای اسلامی منعکس می‌شود و مردم گوش می‌کنند، رکن اطمینان‌بخشی است که اگر پیام التیام و وحدت و محبت و توافق و همکاری و همگامی داشته باشد، دل مردم را شاد و دشمن را مأیوس خواهد کرد.»[۱۳] از میان مجالسی مختلفی که در ادوار تاریخ جمهوری اسلامی ایران تشکیل شده است، مجلس ششم بیشترین تضاد و تقابل را با رسالت انسجام‌بخشی مجلس داشته است. ازآنجایی‌که اکثریت نمایندگان این مجلس از اصلاح‌طلبان تندرو تشکیل یافته بودند، با اقداماتی نظیر تحصن و تعطیلی مجلس در اعتراض به رد صلاحیت تعدادی از هم‌کیشان خود در انتخابات هفتمین دوره‌ی مجلس، طرح لوایح «دوقلو»[۱۴] و نامه‌ی ۱۲۷ تن از نمایندگان به مقام معظم رهبری، بیشترین تنش سیاسی و اجتماعی را در جامعه ایجاد نمودند و وحدت ملی و یکپارچگی جامعه را بازیچه‌ی جناح‌بندی‌های سیاسی و منافع حزبی و جناحی کردند.   به‌دلیل ابتنای نظام حقوقی ایران بر احکام و موازین اسلامی و ماهیت دینی جمهوری اسلامی ایران، عملکرد هیچ‌یک از قوای سه‌گانه نباید در تقابل یا تضاد با موازین اسلامی قرار بگیرند. لذا نظام حقوقی ایران با سایر کشورها و سیستم‌های حقوقی متفاوت است.   صلاحیت‌ها و اختیارات مجلس شورای اسلامی   مجلس شورا تجلی اراده‌ی سیاسی مردم در امر حکومت‌داری است و برمبنای قانون اساسی، وظایف مهمی برعهده‌ی این نهاد تأثیرگذار گذاشته شده است. به‌طور کلی، صلاحیت‌ها و اختیارات مجلس را در دو حوزه‌ی کلی «قانون‌گذاری» و «نظارت» می‌توانیم تقسیم‌بندی نماییم. برطبق قانون اساسی،[۱۵] مجلس می‌تواند در تمامی مسائل و حوزه‌های اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و... قانون‌گذاری کند و به غیر از موارد استثنایی، قانون‌گذاری حق انحصاری مجلس است.[۱۶] بیشترین اختیارات و صلاحیت نظارتی مجلس نیز قوه‌ی مجریه را دربرمی‌گیرد، چون در نظام حکومتی ایران، مسائل اجرایی و امکانات لازم، عمدتاً در دست قوه‌ی مجریه است. لذا توجه و اهتمام بیشتر در نظارت بر امور اجرایی متمرکز شده است تا از خطر استبداد و تمرکز قدرت جلوگیری شود.   لازم به ذکر است که این نظارت مجلس می‌تواند در ابعاد مختلف سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و... باشد که در هر مورد، ممکن است ابزارهای گوناگون یا مشترک، مورد استفاده قرار گیرد.[۱۷] در زمینه‌ی حوزه‌ی نظارتی مجلس، علاوه بر اینکه در قانون اساسی مورد تأکید زیادی قرار گرفته است، مقام معظم رهبری نیز همواره بر ضرورت کاربست آن از مسیر صحیح و قانونی، تأکید و سفارش نموده‌اند. به اعتقاد رهبر معظم انقلاب، ابزار نظارتی مجلس نباید وسیله‌ای برای معارضه‌ی دو نیرو با یکدیگر باشد.[۱۸] به‌طور کلی مجلس شورای اسلامی صلاحیت نظارتی خود را از مجاری ذیل اعمال می‌نماید.   ۱. نظارت اولیه‌ی مجلس در تشکیل دولت   رئیس‌جمهور، در مقام عالی‌ترین مقام اجرایی[۱۹] کشور، پس از پیروزی در انتخابات ریاست‌جمهوری، هیئت‌وزیران را برای گرفتن رأی اعتماد، به مجلس معرفی می‌کند. مجلس صلاحیت‌های هریک از وزیران را از جنبه‌های مختلف مذهبی، اخلاقی، عملی، تجربی، سوابق اجرایی و میزان تعهد و وفاداری به نظام حکومتی، بررسی می‌کند. البته نمایندگان می‌توانند این نظارت را هم در زمان معرفی وزرا به مجلس جهت اخذ رأی اعتماد و هم در طول تصدی پست وزارت، اعمال نمایند.[۲۰]   ۲. نظارت عام نمایندگان (تذکر، سؤال، استیضاح، رأی عدم کفایت سیاسی رئیس‌جمهور)   برطبق آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس شورای اسلامی، هریک از نمایندگان می‌توانند در قالب تذکر شفاهی (نطق قبل از دستور) و تذکر کتبی، از طریق رئیس مجلس، به وزیر مسئول یا رئیس‌جمهور تذکر دهند. لازم به توضیح است که سازوکار تذکر به مجریان، در قانون اساسی تصریح نشده و آیین‌نامه‌های داخلی مجلس، این امر را پیش‌بینی کرده است.[۲۱] رئیس‌جمهور[۲۲] به‌همراه هیئت‌وزیران[۲۳] در مقابل نمایندگان مجلس مسئول هستند و نمایندگان مجلس می‌توانند آنان را مورد سؤال قرار دهند. به نظر می‌رسد که سؤال ابزار سیاسی برای مراوده و مذاکره‌ی مستقیم مجلس و رئیس‌جمهور است که در صورت استماع دفاعیات رئیس‌جمهور و قبول مجلس، موضوع حل‌وفصل می‌شود و در صورت عدم پذیرش، مقدمات مواجهه‌ی سیاسی در سطوح بالا، نظیر استیضاح، فراهم می‌گردد.   مجلس با رعایت تشریفات و ضوابط خاصی می‌تواند هریک از وزیران و رئیس‌جمهور را استیضاح کند و نسبت به نقض قوانین و کوتاهی در اجرای وظایف قانونی، رأی به عدم کفایت سیاسی آن‌ها بدهد. البته جهت حفظ جایگاه و مقام ریاست‌جمهوری، قانون‌گذار مقرر کرده است که موضوع استیضاح از رئیس‌جمهور محدود باشد و صرفاً در مقام اجرای وظایف مدیریت قوه‌ی مجریه و اداره‌ی امور اجرایی کشور قابل استیضاح باشد؛ یعنی در مواردی که کلی هستند و جنبه‌ی مدیریتی دارند، بدون ورود به جزئیات اجرایی. در مواردی ممکن است استیضاح به صدور رأی عدم کفایت سیاسی منجر شود که برای تحقق این امر، رأی دوسوم نمایندگان مجلس ضروری است. در نهایت، طبق قانون اساسی، مرجع تشخیص و صدور حکم عزل رئیس‌جمهور، مقام رهبری است.[۲۴]   جهت حفظ جایگاه و مقام ریاست‌جمهوری، قانون‌گذار مقرر کرده است که موضوع استیضاح از رئیس‌جمهور محدود باشد و صرفاً در مقام اجرای وظایف مدیریت قوه‌ی مجریه و اداره‌ی امور اجرایی کشور قابل استیضاح باشد؛ یعنی در مواردی که کلی هستند و جنبه‌ی مدیریتی دارند، بدون ورود به جزئیات اجرایی.   ۳. نظارت بر امور مختلف کشور   قانون اساسی، مجاری مختلفی را برای اعمال نظارت و مطلع شدن مجلس از اوضاع کشور، پیش‌بینی نموده است تا با توسل به آن و پس از اطلاع نمایندگان، از تخلفات و تخطی مسئولین امر، جلوگیری به عمل آید.   ۳-۱. تحقیق و تفحص   براساس اصل ۷۶ قانون اساسی، مجلس حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد. موضوع تحقیق عام است و همه‌ی امور کشور و تمامی قوا را دربرمی‌گیرد. در واقع این صلاحیت حقی برای مجلس ایجاد می‌کند تا بتواند در جریان امور کشور قرار گیرد. البته این نظارت جنبه‌ی نظارت اطلاعی دارد و روش جلوگیری از تخلف از طریق تذکر، سؤال و استیضاح است. از طرف دیگر، در اعمال صلاحیت تحقیقی مجلس، هرگونه شائبه‌ی دخالت در امور جاری و به‌ویژه در محدوده‌ی وظایف سایر قوا، خارج از محدوده‌ی نظارت اطلاعی است و مرجع حل‌وفصل اختلاف در این مورد، مقام رهبری است.[۲۵]   ۳-۲. رسیدگی به شکایات مردمی در قالب اصل نود قانون اساسی   بدون‌شک اطلاعات مردمی، یکی از روش‌های مطلوب برای آگاهی از امور است. لذا در قانون اساسی، امکان مراجعه‌ی مردم به مجلس از سراسر کشور و طرح شکایات خود از هریک از قوا، پیش‌بینی شده است.[۲۶] در جمهوری اسلامی، رسیدگی به شکایات مردمی، علی‌رغم داشتن ماهیت حقوقی، جنبه‌ی سیاسی دارد و نتیجه‌ی این رسیدگی مجلس، صدور حکم قضایی نیست، بلکه اطلاع از امر، تذکر و اقدامات سیاسی را در پی دارد و به‌نوعی می‌تواند فریضه‌ی دینی امربه‌معروف و نهی‌ازمنکر را در تمامی سطوح و لایه‌های رسمی و غیررسمی جامعه، نهادینه نماید. همچنین مجلس از طریق نهاد دیوان محاسبات کشور، نظارت مالی نظام‌مندی نیز بر امر بودجه و دخل‌وخرج دولت دارد. این دیوان بر کلیه‌ی حساب‌های دستگاه‌ها و مؤسسات دولتی که از بودجه‌ی دولتی استفاده می‌کنند، نظارت منظمی دارد.[۲۷]   فرجام سخن   این نوشتار، مقدمه‌ای بود درباب یکی از مهم‌ترین کارکردهای مجلس شورای اسلامی در ساختار سیاسی نظام جمهوری اسلامی ایران. در این متن تلاش شد چگونگی نظارت مجلس به بحث گذاشته شود. برای رسیدن به این مقصود، صلاحیت‌های نظارتی مجلس را برشمردیم که از این قرار است: نظارت اولیه‌ی مجلس در تشکیل دولت، نظارت عام نمایندگان (تذکر، سؤال، استیضاح، رأی عدم کفایت سیاسی رئیس‌جمهور)، نظارت بر امور مختلف کشور در قالب تحقیق و تفحص و رسیدگی به شکایات مردمی در قالب اصل نود قانون اساسی.    پی‌نوشت‌ها [۱]. اصل ۵۷ قانون اساسی بیان می‌دارد: قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران، عبارت‌اند از: قوۀ مقننه، مجریه و قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقۀ امر و امامت امت، برطبق اصول آیندۀ این قانون، اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگر می‌باشند. [۲]. براساس اصل ۱۱۰ قانون اساسی و درباب وظایف و اختیارات رهبر مطابق بند هفتم، حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه، از وظایف رهبری است. [۳]. عباسعلی عمید زنجانی، فقه سیاسی، ج۱، تهران، انتشارات امیرکبیر، ۱۳۷۲، ص۲۹۱. [۴]. مرتضی نجفی اسفاد و فرید محسنی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، انتشارات بین‌المللی الهدی، ۱۳۸۸، ص۱۴۷. [۵]. همان، ص۱۴۹. [۶]. بیانات مقام معظم رهبری در دیدار نمایندگان هفتمین دورۀ مجلس شورای اسلامی، ۲۷ خرداد ۱۳۸۳. [۷]. اصل ۵۸ قانون اساسی: اعمال قوۀ مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می‌آید، برای اجرا به قوۀ مجریه و قضاییه، ابلاغ می‌گردد. [۸]. اصل ۵۹ قانون اساسی: در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، ممکن است اعمال قوۀ مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعۀ مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان مجلس برسد. [۹]. در متن سوگندنامۀ نمایندگان آمده است: «...در انجام وظایف وکالت، امانت و تقوا را رعایت نمایم و همواره به استقلال و اعتلای کشور و حفظ حقوق ملت و خدمت به مردم، پایبند باشم...» [۱۰]. اصل ۸۴ قانون اساسی: هر نماینده در برابر تمام ملت مسئول است و حق دارد در همۀ مسائل داخلی و خارجی کشور، اظهارنظر نماید. [۱۱]. مواد ۱۶۲ و ۱۶۹ آیین‌نامۀ داخلی مجلس شورای اسلامی. [۱۲]. نطق قبل از دستور، فرصتی است که برمبنای آن، نماینده می‌تواند طبق ضوابط مقرر در آیین‌نامه، قبل از دستور هر جلسه، به‌مدت ده دقیقه، مطالب خود را به استحضار مجلس برساند. این اظهارات دارای آثار سیاسی در سطح جامعه است. [۱۳]. سخنرانی مقام معظم رهبری در مراسم بیعت حجت‌الاسلام‌والمسلمین هاشمی رفسنجانی (رئیس) و کلیۀ نمایندگان مجلس شورای اسلامی، ۲۴ خرداد ۱۳۶۸. [۱۴]. لوایح دوقلو دو لایحه‌ای بودند که در سال ۱۳۸۱ از سوی رئیس دولت اصلاحات، در جهت افزایش اختیارات ریاست‌جمهوری و کاهش قدرت شورای نگهبان در انجام وظایف نظارتی خود در انتخابات، به مجلس ششم ارائه گردید و زمینه‌ساز تنش‌های سیاسی در صحنۀ سیاسی و اجتماعی کشور شد. [۱۵]. اصل ۷۱ قانون اساسی: مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی، می‌تواند قانون وضع کند. [۱۶]. سیدجلال‌الدین مدنی، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، تهران، نشر همراه، ۱۳۷۰، ص۱۷۶. [۱۷]. نجفی اسفاد و محسنی، پیشین، ص۲۸۱. [۱۸]. بیانات رهبر معظم انقلاب اسلامی در اولین دیدار با نمایندگان مجلس هشتم، ۲ خرداد ۱۳۸۷. [۱۹]. اصل ۱۳۳ قانون اساسی: پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوۀ مجریه را، جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، برعهده دارد. [۲۰]. محمد هاشمی، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، انتشارات دانشگاه شهید بهشتی، ۱۳۷۲، ص۲۱۷. [۲۱]. مادۀ ۱۴۵ آیین‌نامۀ داخلی مجلس. [۲۲]. اصل ۱۲۲ قانون اساسی: رئیس‌جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به‌موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی به‌عهده دارد، در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی، مسئول است. [۲۳]. اصل ۱۳۷ قانون اساسی: هریک از وزیران، مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس‌جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد، مسئول اعمال دیگران نیز هست. [۲۴]. بند ۱۰ اصل ۱۱۰ قانون اساسی: عزل رئیس‌جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور، پس از حکم دیوان عالی کشور به تخلف وی از وظایف قانونی یا رأی مجلس شورای اسلامی به عدم کفایت وی براساس اصل هشتادونهم. [۲۵]. نجفی اسفاد و محسنی، پیشین، ص۲۲۴. [۲۶]. اصل نود قانون اساسی. [۲۷]. نجفی اسفاد و محسنی، پیشین، ص۲۳۲.     * نرگس محمدی، روزنامه‌نگار و کارشناس‌ارشد علوم ارتباطات  

دسته بندی قوانین پرکاربرد: 

دیدگاه ها

  • دیدگاه های ارسال شده توسط شما، پس از تایید در وب سایت منتشر خواهد شد.
  • پیام هایی که حاوی تهمت یا افترا باشند منتشر نخواهند شد.
  • پیام هایی که به غیر از زبان فارسی نوشته شوند و یا غیر مرتبط با موضوع باشند منتشر نخواهند شد.