بازخوانی وظیفه و اختیارات شورای نگهبان در انتخابات

نگاهی قانونی بر نظارت قانونی یک نهاد قانونی

در قانون اساسی، اصول چهارم، شصت‌وهشتم، شصت‌ونهم، هفتادو‌دوم، هشتادو‌پنجم، نودویکم تا نودونهم، یک‌صدوهشتم و یک‌صدوهجدهم، به وظایف و اختیارات شورای نگهبان اختصاص یافته و در اصول یک‌صدودهم، یک‌صدویازدهم، یک‌صدوبیست‌ویکم و یک‌صدوهفتادوهفتم نیز به این مسئولیت‌ها در زمینه‌های گوناگون، اشاره شده است.

رحمت مهدوی؛ پیش از انتخابات مجلس شورای اسلامی، بسیاری از توجه‌ها و نگاه‌ها به شورای نگهبان معطوف شده بود. با توجه به فضای کشور و دسته‌بندی‌های سیاسی ایجادشده‌ی پیش از انتخابات، نقش شورای نگهبان و نوع عمل این نهاد، در زمینه‌ی وظایف قانونی و نیز الزاماتی که از نظر شرعی پیش‌روی اعضای آن قرار گرفته است، حساس‌تر از قبل می‌نمود.با وجود این حساسیت یادشده و لزوم ایجاد شرایط لازم برای انجام وظایف قانونی شورای نگهبان، این نهاد بعضاً با برخی فشارها و تلاش‌های شماری از چهره‌ها و جریان‌های سیاسی برای اثرگذاری بر تصمیمات شورا روبه‌رو بوده است. این تلاش‌ها به‌نوعی بر بی‌کفایتی، سیاست‌زده یا تکسونگر جلوه دادن شورای نگهبان برای عدول این نهاد از وظایف قانونی‌اش تأکید دارد.از جمله مواضع اعلان‌شده در مورد نقش شورای نگهبان در انتخابات، محدود کردن نقش نظارتی این نهاد است.   در این زمینه، شورای نگهبان حتی در استفاده از ابزارهای ضروری خود برای انجام وظایف قانونی نیز با مخالفت‌هایی روبه‌رو بوده است. از جمله اینکه پس از اعلام سخن‌گوی شورای نگهبان در اواسط مهرماه در مورد بهره‌جویی این شورا از استعلامات محلی در کنار مراجع چهارگانه‌ی احراز صلاحیت برای تأیید نامزدهای انتخاباتی، هجمه‌ی قابل توجهی در برخی محافل و رسانه‌ها متوجه این تصمیم جلوه‌گر شد. با توجه به مسائل و دیدگاه‌های گوناگونی که در زمینه‌ی وظایف قانونی و نیز شرعی شورای نگهبان به‌عنوان نهادی مهم از نظام اسلامی، لازم است این وظایف مورد تحلیل و بررسی قرار گیرد.   شورای نگهبان و مسئولیت شرعی   با پیروزی انقلاب اسلامی و برآمدن نظام مردم‌سالاری دینی در ایران، قانون اساسی تازه‌ای بر کشور حاکم شد و به‌واسطه‌ی عناصر دینی و غیردنیوی مشروعیت‌بخش به نظام سیاسی، نقش نهاد ناظر مذهبی در قانون اساسی گسترش یافت. به‌این‌ترتیب نظارت نهادی متشکل از مجتهدان ترازاول شیعه در قانون اساسی مشروطه، به نظارت بر قوانین مجلس شورای اسلامی به‌عنوان نهادی با کارکردهای جدید، تحول یافت و مسئولیت نظارت دینی در شئون گوناگون امر سیاسی را برعهده گرفت تا مانع از تضاد آن با اصول و آموزه‌های اسلامی شود. در مجموع، وظایف شورای نگهبان، علاوه بر نظارت بر تصویب قوانین و نظارت بر دوره‌های گوناگون انتخابات، تفسیر قانون اساسی، حضور در مجمع تشخیص مصلحت نظام، حضور در شورای بازنگری قانون اساسی، شورای موقت رهبری و... را نیز شامل می‌شود.[۱]   با توجه به ساختار شورای نگهبان که از شش نفر فقیه و شش نفر حقوق‌دان مبرز و ذی‌صلاح تشکیل شده است و از آن مهم‌تر، عطف به اصلی‌ترین مبنای مشروعیت‌بخش به نظام جمهوری اسلامی ایران که همانا ولایت‌فقیه نایب امام عصر شیعه است، می‌توان دو کارکرد ویژه‌ی شورای نگهبان را بر دو پایه‌ی دیانت‌محوری و قانون‌محوری، مورد بررسی قرار داد. به عبارت دیگر، وظیفه‌ی اصلی شورای نگهبان، پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از طریق نظارت بر قوانین و مقررات است.   در این زمینه، اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصریح می‌دارد: کلیه‌ی قوانین و مقررات کشور باید براساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر عموم اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر، حاکم است و تشخیص این امر برعهده‌ی فقهای شورای نگهبان است. براساس این اصل، اعضای شورای نگهبان وظیفه‌ی شرعی و قانونی دارند تا بر همه‌ی قوانین و مقررات، نظارت داشته باشند تا خلاف احکام دینی نباشد. از جمله قانون و مقررات انتخابات که باید طبق تشخیص شورای نگهبان، براساس موازین اسلامی باشد.   در کنار تصریحات قانون اساسی، سخنان امام خمینی (ره) در زمینه‌ی وظایف شرعی و دینی شورای نگهبان، می‌تواند چارچوب و اهمیت این وظایف را آشکارتر سازد. امام خمینی در سخنرانی ۳۰ تیر ۱۳۵۹ در جماران فرمودند: قوانین را بررسی نمایید که صددرصد اسلامی باشد. به‌هیچ‌وجه گوش به حرف عده‌ای که می‌خواهند یک دسته‌ی کوچک مردم ما خوش‌شان بیاید و به‌اصطلاح مترقی هستند، ندهید. قاطعانه با این‌گونه افکار مبارزه کنید. خدا را در نظر بگیرید. اصولاً آنچه که باید در نظر گرفته شود، خداست، نه مردم. اگر صد میلیون آدم، اگر تمام مردم دنیا یک طرف بودند و شما دیدید که همه‌ی آن‌ها حرفی می‌زنند که برخلاف حکم قرآن است، بایستید و حرف خدا را بزنید، ولو اینکه تمام بر شما بشورند.[۲]   براساس قانون جدید، همچنان وزارت کشور مجری انتخابات است، اما اعضای هیئت اجرایی انتخابات دستخوش تغییراتی شده است. بر این اساس، این هیئت متشکل از وزیر کشور، یکی از اعضای هیئت‌رئیسه‌ی مجلس بدون حق رأی، دادستان کل کشور، وزیر اطلاعات و هفت نفر از شخصیت‌های دینی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی خواهد بود.   شورای نگهبان و مسئولیت قانونی   بررسی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نشان از اهمیت چشمگیر نهاد شورای نگهبان در نظام سیاسی کشور دارد. در قانون اساسی، اصول چهارم، شصت‌وهشتم، شصت‌ونهم، هفتادودوم، هشتادوپنجم، نودویکم تا نودونهم، یک‌صدوهشتم و یک‌صدوهجدهم، به وظایف و اختیارات شورای نگهبان اختصاص یافته و در اصول یک‌صدودهم، یک‌صدویازدهم، یک‌صدوبیست‌ویکم و یک‌صدوهفتادوهفتم نیز به این مسئولیت‌ها در زمینه‌های گوناگون، اشاره شده است.   و اما در مورد وظایف انتخاباتی، اصل نودونهم تصریح می‌دارد: شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست‌جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد. در تشریح این وظایف باید گفت در دوره‌های گوناگون انتخابات، از مجلس شورای اسلامی تا ریاست‌جمهوری، البته با سازوکارهای گوناگون، بررسی صلاحیت نامزدهای انتخاباتی برعهده‌ی شورای نگهبان است. شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق «هیئت‌های نظارت» اعمال می‌کند. در انتخابات مجلس شورای اسلامی، پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد به‌عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات، با اکثریت آرا، انتخاب و به وزارت کشور معرفی می‌شوند. افزون بر هیئت مرکزی، در سطوح استان و حوزه‌ی انتخابیه هم هیئت‌هایی توسط شورای نگهبان برگزیده می‌شود. ترکیب هیئت نظارت در انتخاباتی نظیر ریاست‌جمهوری، متفاوت است.[۳]   شورای نگهبان علاوه بر تأیید صلاحیت نامزدهای انتخابات، مسئول اصلی نظارت بر فرایند انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران به‌شمار می‌رود. رسیدگی به شکایات نامزدها و جرائم انتخاباتی در هر انتخابات و نیز تأیید نتیجه‌ی نهایی انتخابات، برعهده‌ی شورای نگهبان است. البته لازم به ذکر است که قانون جدید و اصلاح‌شده‌ی انتخابات، که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و از سوی شورای نگهبان نیز تأیید شده است، پیش از برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۱۳۹۲ در اختیار رئیس‌جمهوری قرار گرفت. این قانون در تاریخ ۲۱ بهمن‌ماه ۱۳۹۱ جهت اجرا از سوی رئیس‌جمهوری، به دستگاه‌های ذی‌ربط ابلاغ شده است.   براساس بندهای اصلاح‌شده‌ی قانون پیشین، از حجم مسئولیت‌های وزارت کشور در برگزاری انتخابات کاسته شده و در مقابل، مسئولیت‌های بیشتری برعهده‌ی هیئت‌های منصوب شورای نگهبان در مرحله‌ی اجرا و نظارت، گذاشته شده است. براساس قانون جدید، همچنان وزارت کشور مجری انتخابات است، اما اعضای هیئت اجرایی انتخابات، دستخوش تغییراتی شده است. بر این اساس، این هیئت متشکل از وزیر کشور، یکی از اعضای هیئت‌رئیسه‌ی مجلس بدون حق رأی، دادستان کل کشور، وزیر اطلاعات و هفت نفر از شخصیت‌های دینی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی خواهد بود.  

 

قانون جدید تصریح می‌کند که «معتمدان مردمی» باید از سوی وزیر کشور معرفی شوند و به تأیید هیئت نظارت بر انتخابات ریاست‌جمهوری برسند. بر این اساس، وزیر کشور سی نفر را به‌عنوان معتمد، به هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات، معرفی خواهد کرد. پس از تأیید این افراد توسط هیئت مرکزی نظارت، آن‌ها هفت عضو اصلی و چهار عضو جایگزین را از میان خود انتخاب خواهند کرد.   در صورت اختلاف‌نظر میان وزیر کشور و هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات، که زیر نظر شورای نگهبان فعالیت می‌کند، نظر این هیئت برای وزارت کشور لازم‌الاجرا خواهد بود. در همین ‌حال، تصمیمات هیئت اجرایی نیز نمی‌تواند برخلاف نظر هیئت نظارت باشد و در نهایت، در موارد اختلاف، نظر شورای نگهبان مورد توجه خواهد بود. تشخیص موضوع اختلاف و تصمیم نهایی نیز با شورای نگهبان است. به‌این‌ترتیب شورای نگهبان می‌تواند در تصمیمات اجرایی نیز نقش‌آفرینی داشته باشد و در صورت بروز هرگونه اختلاف‌نظر، این نظر شوراست که تعیین‌کننده خواهد بود. در این اصلاحیه همچنین بر نظارت قوه‌ی قضاییه در روند برگزاری انتخابات و بررسی و پیگیری تخلفات، تأکید شده است.[۴]   همچنان‌که اشاره شد، شورای نگهبان به‌عنوان نهادی مؤثر بر روندهای انتخاباتی، بارها در کانون نقدها یا در واقع حملات برخی جناح‌های سیاسی قرار گرفته است. شورای نگهبان از زمان انتخابات مجلس دوم تاکنون، مسئولیت تأیید صلاحیت‌های نامزدهای انتخاباتی مجلس شورای اسلامی را برعهده داشته است و طی دهه‌های گذشته تاکنون که در آستانه‌ی انتخابات مجلس خبرگان و مجلس دهم قرار داریم، بارها امواج گوناگونی از تقابلات سیاسی، از سوی جناح‌ها و احزاب، به‌سوی شورای نگهبان به راه افتاده است.   در آستانه‌ی انتخابات مجلس چهارم، ماده‌ی سوم قانون انتخابات (مصوب سال ۱۳۶۲)، که نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس را عام و در تمام مراحل و کلیه‌ی امور مربوط به انتخابات می‌دانست، با توجه به مقتضیات زمانی، از سوی شورای نگهبان، به نظارت «استصوابی» و لازم‌الاجرا تفسیر شد. در زمینه‌ی نظارت استصوابی باید گفت استصواب در لغت، به‌معنای صوابدید است و مقصود از نظارت استصوابی، که در مقابل نظارت اطلاعی یا استطلاعی است، این است که ناظر علاوه بر کسب اطلاع، صوابدید هم می‌نماید؛ یعنی می‌تواند حکم و دستور هم صادر نماید و حکم او نیز مطاع و نافذ است. به‌عبارتی منظور از نظارت استصوابی این است که اعمال حقوقی زیر نظر مستقیم و با تصویب و صلاح‌دید ناظر انجام می‌شود.[۵]   با مدنظر قرار دادن این تفسیر قانونی برخی جریان‌های سیاسی اقدام به ایراد انتقادات غیرقانونی به این شورا نموده‌اند. این جریان‌ها در حالی شورای نگهبان را هدف انتقادات خود قرار داده‌اند که هم‌زمان بر شعاری چون قانون‌گرایی و حرکت بر مدار قانون اساسی کشور، تأکید دارند. این در حالی است که در بسیاری از کشورهایی با نظام‌های مردم‌سالار، نهادهایی چون شورای نگهبان با کارکردهایی مشابه، وظایف خود را برکنار از فشارهای سیاسی، به پیش می‌برند.   در کشورهای دیگر، نهادی به نام شورای نگهبان با ویژگی‌های موجود در قانون اساسی ما وجود ندارد، اما مراکز و نهادهایی وجود دارند که تقریباً نقش شورای نگهبان را به‌عهده دارند. به‌عنوان نمونه، در قانون اساسی آمریکا، دانمارک و ژاپن، قوه‌ی مقننه و نمایندگان، بر انتخابات نظارت دارند. در قانون اساسی کشور ایتالیا، به استناد اصول ۱۳۴ تا ۱۳۷، نهادی به نام «دیوان قانون اساسی» وجود دارد که کار نظارت بر مجلسین را برعهده دارد.[۶]   نظام دموکراتیک فرانسه از نظر کارکردِ نهاد نظارت بر انتخابات، بیشترین شباهت را با نظام سیاسی ایران دارد. در حال حاضر، نظارت بر انتخابات در کشور فرانسه برعهده‌ی «شورای قانون اساسی» این کشور گذاشته شده است. این کار قبل از تصویب قانون اساسی جمهوری پنجم (۱۹۵۸) توسط نمایندگان مجمع ملی، درون مجلس و در قالب اعتبارنامه، انجام می‌گرفت.   می‌توان دو کارکرد ویژه‌ی شورای نگهبان را بر دو پایه‌ی دیانت‌محوری و قانون‌محوری، مورد بررسی قرار داد. به عبارت دیگر، وظیفه‌ی اصلی شورای نگهبان، پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی، از طریق نظارت بر قوانین و مقررات است.   جمع‌بندی   همچنان‌که گفته شد، در بسیاری از کشورها، برای نظارت بر فرایند انتخابات و سلامت آن نهاد یا مجموعه نهادهایی نظیر شورای نگهبان، در قوانین اساسی یا سطوح پایین‌تر، قانونی تعبیه شده است که کارکردهایی مشابه دارند. در بسیاری از نظام‌های مردم‌سالار، این نهادها مورد وثوق، اعتماد و اطاعت گروه‌ها و جریان‌های سیاسی قرار دارند. حال‌آنکه برخی جریان‌های سیاسی در کشور ما، به‌رغم تأکید بر قانون‌گرایی، منتقد اجرای وظایف قانونی شورای نگهبان بوده و هستند.  

 

مسئله‌ی دیگر، مسئولیت شرعی است که در نظام اسلامیِ تحت هدایت ولی‌فقیه، برعهده‌ی اعضای شورای نگهبان گذاشته شده که بر بار وظایف قانونی می‌افزاید و لزوم حمایت از این نهاد را نیز به ضرورتی شرعی و مذهبی برای شهروندان و فعالان سیاسی در جمهوری اسلامی ایران، مبدل می‌سازد.   پی‌نوشت‌ها [۱]. آشنایی با شورای نگهبان، تارنمای شورای نگهبان، قابل دسترسی در: http://www.shora-gc.ir [۲]. صحیفه‌ی امام، ج۱۳، وظیفه‌ی شورای نگهبان، نظارت بر قوانین و مصوبات مجلس است، دوشنبه، ۳۰ تیر ۱۳۵۹، قابل دسترسی در: http://www.imam-khomeini.ir [۳]. آشنایی با شورای نگهبان، پیشین. [۴]. بررسی مقایسه‌ای سامانه‌ی انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران و برخی مدل‌های غربی (با تأکید بر مفهوم انتخابات آزاد)، فصلنامه‌ی پژوهشکده‌ی مطالعات روابط بین‌الملل، بهار ۱۳۹۲، ص۴۶-۴۱. [۵]. سیدمحمد هاشمی، نظارت شورای نگهبان، نظارت انضباطی، مجموعه مقالات، نظارت استصوابی، تهران، نشر افکار، ۱۳۷۸، ص۳۸. [۶]. همان، ص۲۷۸.   * رحمت مهدوی، کارشناس‌ارشد علوم سیاسی

دسته بندی قوانین پرکاربرد: 

دیدگاه ها

  • دیدگاه های ارسال شده توسط شما، پس از تایید در وب سایت منتشر خواهد شد.
  • پیام هایی که حاوی تهمت یا افترا باشند منتشر نخواهند شد.
  • پیام هایی که به غیر از زبان فارسی نوشته شوند و یا غیر مرتبط با موضوع باشند منتشر نخواهند شد.